【探讨】行政案例指导制度之构想

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【探讨】行政案例指导制度之构想

2009-10-20 15:59:11

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[摘要] 面对法律法规不完善的现状，为更有效地适用法律，控制自由裁量权，打击违法犯罪行为，保障合法权益，有必要尝试在行政执法领域建立案例指导制度，由相关部门对已办结的案件整理汇编，形成先例，以为行政执法活动提供借鉴和指导。

　　[关键词] 行政执法案例指导制度

　　行政案例指导制度，是指选择典型的案例裁决作为先例，为行政主体处理案件提供借鉴和指导，今后凡有类似事实的案件，在适用法律以及裁量幅度上都可参照相关先例进行裁决，以达到同样的案情有同样的处理结果，从而提升执法的统一性，确保执法的公正与效率。

　　我国的法律被普遍认为用词抽象，许多关键术语没有准确的定义，加之我国地域辽阔，人口众多，对于法律没有明文规定或者尚存在争议的问题，在没有统一参照尺度的情况下，难免造成执法混乱。因此，有必要借鉴司法机关推行判例制度的经验，尝试在行政执法领域建立案例指导制度，由相关部门对已办结的案件整理汇编，形成先例，以期对行政执法发挥功效。本文试对该制度的作用及行政先例创制等进行探讨。

　　一、行政案例指导制度功能性

　　1、确保法律的正确有效适用。案例本身是正确适用法律、解释法律的样板，因此遵循先例，实际上为正确适用法律提供了指导。案例准确地阐释了法律条文与特定的事实之间的相互联结性，使法律条文的含义、立法者的意图、立法原则透过特定的案例得到具体表述和阐述，使执法者真正理解应该如何针对特定事实适用法律。以例释法、以例说法，更具直观性和生动性，能够使执法者更好地理解法律，并准确地适用法律。

　　2、有利于限制自由裁量权，确保执法公正。为保障政府具有适应新情况和灵活作出反应的能力，法律需要赋予政府在行使职权时以较广泛的自由裁量权。因执法者素质等因素影响，裁量权也易被滥用，导致对国家、社会利益和对公民、法人或其它组织的合法利益的损害。因此，需要对自由裁量权加以控制。实行行政案例指导制度，加强内部自律，是控制裁量权的一个有效方式。先例对执法者的自由裁量权的限制表现在：一方面，按照遵循先例的要求，对于相同或相似的情况，必须适用相同的规则，裁决的结果应当大体保持一致。因此在建立案例制度以后，一旦先例建立起来，则执法者在制度中受先例的拘束，从先例中领悟解决同类问题的正确思维模式和方法，并使相同案情达成大体相同的裁判，这为迅速有效地查处案件提供了"样板"。另一方面，在遇到"法律漏洞"的情况下，如果先例中已经确立了填补漏洞规则，则应依据先例确立的规则作出裁判。总之，一旦先例制度建立起来，先例将会在法律适用及准确裁判方面起示范作用，自由裁量权受先例的拘束，从而得到合理有效地行使。

　　3、保障裁决的大体一致性，充分实现法的安全价值。如前所述，先例制度的最大优点在于，通过遵循先例的原则，使相同的或大体相同的事实情况，获得相同的或大体相同的裁决，而不会出现同样的案情具有不同裁决结果的情况。裁判结果的相同性是保持法的确定性和可预测性所必需的，是符合人类正义性要求的。透过裁判结果的相同性，人们能够对遵循某项法律规则会产生何种后果、不遵循某项法律规则会产生何种后果产生合理的预期，使人们自觉地遵循法律。同时在执法活动中，由于裁判结果的相同和大体一致性使人们能够对执法公正和正义产生合理的信赖。所以建立案例指导制度，可以使法的安全价值得以实现。

　　二、行政先例法律地位

　　我国《人民法院五年改革纲要》明确，经最高人民法院审判委员会讨论、决定的适用法律问题的典型案件予以公布，供下级法院审判类似案件时参考。《最高人民法院公报》登载的判例，作为权威审判也得到了下级法院的普遍遵守。同样，案例制度建立以后，行政机关在执法实践中办结的先例一经确认，就具有一定的约束力，各级行政机关必须予以遵循，以保证行政执法特别是行政处罚行为具有更多的透明度和公信力。

　　由于我国是成文法国家，成文法是主要的法律渊源。行政机关主要适用的是各种法律规范性文件，先例不可作为执法依据，但对行政执法活动有借鉴和指导意义，具有约束力，各级行政主体应主动遵循先例。

　　遵循先例主要是指对先例中的法律精神即法理的遵循而不是形式上的墨守成规。案例的约束力也不在于上级机关的权威性，而在于其能够有效、合理地处理各类现实问题。如果社会对案例的合理性产生了争议，就应考虑对案例进行修正或重新创设。

　　三、行政先例创制

　　1、创制主体。先例创制主体是指案例由谁制作和发布。由于案例所具备的指导性和约束力，其创设主体应限于国务院各主管部委或省级部门，以免造成先例滥设、滥用及适用法律混乱等问题。创制的先例可广泛取材于地方各级行政主体已经办结、具有一定典型意义的行政执法案件，经过严格、周密的筛选、整理、编辑程序，报请国务院或省政府法制部门审查确认，按部门定期予以公布。

　　2、先例选择

　　（1）先例要素。先例应当是充分说理的标准，因此在证据的获取、认定及法律适用等方面都应当详细地说理和论证。如果对该案有不同的分歧意见，应当将分歧意见列出，同时也可请有关专家对争议进行点评。一个完整的先例应当包括法律事实、法律适用、理由说明。在先例中说理，就是要求执法者详细分析证据，根据证据认定的事实，具体阐述可以适用的法律，并依据法律作出具有逻辑性、合理公正的裁决。说理充分还应包括对当事人各方的请求在充分说理的基础上作出支持或驳回的答复。换言之，对当事人的请求要具体说明哪些合理，哪些不合理，为什么合理或不合理，整个说理部分应充分严谨。对理由的论证可以从多个层次、多角度、多个方面来论证。

　　（2）选择标准。先例一般按照下列特性选择：典型性，是指案例在适用法律上有特色，如性质容易混淆的案件，在某种新情况下发生的特殊案件；指导性，是指它在同类案件中有代表性，对处理同类案件有指导意义；宣传性，是指公开宣传后社会效果良好。

　　3、案例编选程序。由于国家及省级部门亲自办理的案件有限，因此需要建立案件通报制度，即由各级执法主体参与，按统一格式和要求上报案例，形成统一案例体系。案件通报制度的建立，将促使基层行政主体的办案人员增强责任心，提高业务素质，综合运用法律思维方式办理案件，努力将每一起案件办成"铁案"。对于上级行政主体来说，则增加了监督下级主体的渠道，能够及时了解基层执法动态信息，即使基层人员对法律理解存在偏差造成错误，也能及时发现并予以指导、纠正。此外，先例一经确立就具有相当的权威性，不得任意推翻，但它又不是一成不变的。案例应当适应社会的发展和法律变化，做到"与时俱进"。随着调整新的社会关系的成文法颁布，应对已有先例审查，进行清理和废止，适时修订。

　　4、公布。先例及时公开发布一方面可有效震慑违法分子，也会对广大人民群众起到教育作用，提高其依法维权意识，促进良好社会氛围的形成。在我国，最高人民法院于 1985年创设了《最高人民法院公报》，其中刊登的案例涉及刑事、民事、经济、行政、海事等各个方面。在公报上所刊登的案例是人民法院经验的总结，按照《最高人民法院公报》编辑部的介绍，公报"它既不同于用作法制宣传的一般案例，也不同于学者们为说明某种观点而编纂出来的教学案例。它具有典型性、真实性、公正性和权威性的特点，是最高人民法院指导地方各级人民法院审判工作的重要工具，也是海内外人士研究中华人民共和国法律的珍贵资料"。据此可见，最高人民法院事实上已经通过在公报上刊登的案例而对全国法院的工作进行指导，并取得了明显的效果。这为行政案例的汇编公布提供了经验。笔者以为，可以借鉴《最高人民法院公报》的载体形式，由创制主体整理相关行政案例，汇编并公开出版发行。

　　当前，我国药品监管法律法规也仍存在不完善的地方。有的立法和法律的修改滞后于实际工作。部分法律法规过于原则，缺乏具体的可操作性，不便于执行；对主管机关或执行机关的具体职责、权限规定不明确，法定裁量权幅度过大，对义务性条款没有相应的处理措施和法律责任的追究主体、承担主体。此外，随着科技的发展，医药市场的进一步开放，机械地、消极地执法已不能满足时代的要求，行政机关应该能动地、积极地执法，更好地保障人权。对可能危害人民生命健康的情况，执法人员必须加以规制，即使无法律依据，只要存在着现实的危险性，执法人员也应该充分运用法律推理方法，合理地适用法律，甚至可比照其他法律条文，以便最大限度地实现立法目的，保障广大人民群众的用药安全。先例制度的实行，一方面可弥补成文法律的缺陷，为执法工作提供正确指引，同时也是对自由行政裁量限制的有益尝试，因此，笔者认为，省、国家药品监管部门有必要对已办结的案件进行梳理，形成汇编，以更有效地开展执法监督工作。当然，仅赋予省、国家药品监管部门先例创制权，并不意味着其他各级药品监管部门不得发布具有参照指导性作用或法制宣传作用的案例，这些案例的制作对保障严格执法，提高办案质量是极有价值的，但其整理的案例不应具有先例的效力。

作者：安徽庐江… 文章来源：本站原创点击数：659 更新时间：2008-5-20

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