《行政处罚法》中规定的“一事不再罚”原则过于笼统，加之缺乏必要的配套解释，因此在复杂的行政执法实践中很难操作。在药品监管过程中，对“一事不再罚”原则的不同理解和适用影响着药品监管行政执法的效力和准确性。为帮助基层药品监管执法人员深入理解并正确运用“一事不再罚”原则，今曰本版特刊发相关文章，从“一事不再罚”原则的基本涵义、立法本意、与“竞合”关系、药品监管中的特殊情形等方面入手，以行政法理论和执法实践为基础，对“一事不再罚”原则进行深入、全面的探讨。
——编者按
“一事不再罚”被公认为是现代法治社会的一个重要原则。其具体内涵、定义依照我国《行政处罚法》第二十四条的规定为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。
“一事不再罚”原则的法律沿革
一、法律规定的发展《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这一规定是“一事不再罚”原则在《行政处罚法》中的集中体现，它意味着法律对“一事不再罚”的涵义作出了正式的、权威的界定。
《行政处罚法》在起草过程中，曾在总则部分规定了“一事不再罚”原则，试图将该原则作为行政处罚的一般原则，即“对当事人的同一个违法行为，不得根据同一事实和同一理由，给予两次以上行政处罚”。这是最狭义的“一事不再罚”。在征求意见过程中，该规定引起较大争议，主要是在实践中，行政机关基于同一事实和理由蛮不讲理地对当事人反复处罚的极端情形是不多见的，而不同部门的行政机关对同一违法事实的处罚，其法律依据必然不同，所以并不受上述规定的约束。显而易见，这种意义上的“一事不再罚”在实践中适用意义不大。
在正式通过的《行政处罚法》中，“一事不再罚”原则在总则部分未做规定，只是在行政处罚的适用部分做出了认识上比较一致的规定，即“对当事人同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。由原来的不得给予两次以上的“处罚”变为不得给予两次以上的“罚款处罚”，适用范围大大缩小。也即禁止不同部门的行政机关依据各自执行的法律法规，对同一违法行为分别做出罚款处罚，但允许做出罚款以外的其它类型的处罚。
二、“一事不再罚”原则规定在执法实践中产生的问题
不同机关处罚权不同，在适用法律过程中当事人受处罚的轻重在很大程度上取决于其先受到哪个机关处罚。如药品监管、卫生行政、工商在联合执法过程中查明，某个体诊所没有取得《个体医疗机构许可证》、《药品经营许可证》、《营业执照》，非法从事行医、经营药品活动。以上三个执法部门对该行为给予行政处罚时，就可能会出现当事人受处罚的结果取决于哪个部门先做出何种处罚的情形。
当同一违法行为触犯的数个法律规范规定的罚款有轻有重时，实际上就是出现“竞合”的情况，也会面临具体的适用难题。如果这些处罚分别由不同的机关实施，当事人为了规避较重的罚款，会有意识选择处罚最轻的机关的罚款处罚。如某药品经营企业从非法渠道购进一种药品后，擅自发布药品广告，然后高价出售牟取暴利。药品监管、工商、物价部门在做出罚款的处罚决定时，就会出现罚款的轻重取决于哪个部门先做出处罚决定的情形。如果这些处罚由一个执法部门实施，在选择具体适用的法律规范时，也会出现较大的自由裁量权，罚款数额的高低，取决于执法人员适用哪条法律规范。
“一事不再罚”原则的理解
“一事不再罚”原则在适用上之所以有着较大的难度，关键是对该原则的不同理解。一般来说，对“一事不再罚”原则的理解分歧主要集中在两个方面：一是什么是同一个违法行为；二是对同一个违法行为在什么情况下，可以实施两次以上的行政处罚，在什么情况下，不得实施两次以上的行政处罚？或者都不得实施两次以上的行政处罚？
一、对“同一个违法行为”的理解
对“一事不再罚”原则的理解，首先是对“一事”即“同一个违法行为”的理解。行政违法行为，就是违反行政法律规范的行为。对于如何判断某一行为是否构成行政违法行为，在行政法理论上并无确切的判断标准，这一点与刑法理论中的四个判断标准（主体、客体、主观方面、客观方面）有明显的区别。对于构成行政违法的标准，在不同的法律、行政法规、行政规章中规定也极不一致。在实践中，要判断某行为是否是应受行政处罚的违法行为，主要依据的是规范这一违法行为的单行法律、法规和行政规章的具体规定。在药品监管中，主要依据《药品管理法》、《药品管理法实施条例》、《医疗器械监督管理条例》和其它配套的部门规章等。
一般来说，同一个违法行为应具备以下特征：
同一个违法行为是指行为人在一个特定的时间和空间下，做出的违反行政法律规范的行为。如药品经营企业从非法渠道购进劣药销售的行为，有人认为这是两个违法行为，但笔者认为，这是典型的同一个违法行为，时间、地点单一，违法事实清楚，购进、销售这两个环节合在一起才能构成经营行为，购进的目的是销售，销售的前提是购进，这两个阶段不能截然分开，不能因为违反了两个条款就变成了两个行为。所以同一个违法行为包括违反数个行政法律规范的行为，既包括单纯的法条竞合的行政违法行为，也包括一个违法行为的手段、方法等触犯其它规范的构成“牵连”情形的行政违法行为。
同一个违法行为是一个独立的违法行为。所谓独立是指行为从开始到终结的一个完整过程。一般认为违法行为的终结有两种情况：一种是自然终结，即行为人实施违法行为顺利结束，实施过程中没被执法部门发现，结束后被发现而受处罚的情况。另一种是非自然终结，即在实施违法行为过程中，由于执法部门的查处而终结。
同一个违法行为指的是该违法行为的整体。如果在查处时，违法行为人对自己的违法行为向执法部门作了隐瞒或重大欺骗，导致执法部门对违法行为的行政处罚有失全面、准确，执法部门在第一次做出行政处罚后可以根据新查明的事实对违法当事人追加处罚。
二、“同一个违法行为”与“同一类违法行为”的区别
在实践中，“同一个违法行为”与“同一类违法行为”的界限容易混淆。“同一类违法行为”一般是指在性质上相同的多个违法行为。因此，首先判断是否构成了一个违法行为，然后才能判断是否构成了多个违法行为。
按照前文的分析，判断是否是一个违法行为的关键和标准是单行法律、法规或者行政规章的具体规定。违法行为的成立，一般情况下是在该违法行为实施的当时，如药品经营企业销售假药、药品生产企业提供虚假资料骗取药品批准证明文件等。但有的违法行为处于继续状态，则该违法行为在终了之曰起成立。
如何认识“违法行为的终了”？当事人在一个违法行为结束后，又实施了相同的违法行为，表明其实施了一个新的违法行为。根据《行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关在做出行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。执法部门责令当事人即曰改正或限期改正的曰期，就是违法行为结束的曰期。在该期限过后，如果当事人不改正，就构成新的违法行为，执法部门可再次做出处罚。如医疗机构从非法渠道购进药品受到药品监管部门行政处罚后，无视行政处罚决定，继续从非法渠道购进药品，就又构成了新的违法行为，药品监管部门可以再次做出新的行政处罚。
因此，区别同一个违法行为与同一类违法行为的标志在于：某一个违法行为是否已经结束，在继续状态下的违法行为是否已经终了或者已经被行政机关查处，行政机关限期改正的期限是否已经届满。对“同一个违法行为”只能处罚一次，而对当事人实施的多个“同一类违法行为”，则可以处罚多次。
三、对“同一个违法行为不得再罚”的理解
原则上，对同一个违法行为不得给予两次以上的处罚，但是，由于实践中的复杂性，在某些情况下，可以完全彻底地实施这一原则，而在有些情况下，又可能有例外。实践中，对“同一个违法行为不得再罚”可以从以下两个方面进行理解：
同一个执法部门对同一个违法行为不得给予两次以上的行政处罚。强调同一个执法部门对同一个违法行为实施行政处罚后，不得再以同一理由和根据对该违法行为实施行政处罚。如果当事人有新的违法行为，执法部门进行处罚，并不违反这一原则。
一个违法行为违反了两个以上的行政法律规范而由两个以上的执法部门管辖，两个以上的执法部门不得同时给予罚款处罚，但是其它种类的行政处罚仍然可以采用。这种一个违法行为违反两个以上行政法律规范的情形，在实践中和法律规定上比较多见。如前文中谈到的某药品经营企业从非法渠道购进一种药品，擅自发布药品广告，然后高价出售牟取暴利的案例，药品监管、物价、工商部门都可以根据自己的行政法律规范依据，做出行政处罚决定。但是一旦先处罚机关做出的决定包括罚款种类，其它的执法部门就不能再做出罚款的处罚，只能做出其它种类的处罚，如吊销许可证等，这就是“一事不再罚”原则的基本适用。
行政执法中的“法条竞合”与“一事不再罚”原则
“竞合”本是刑法学中的一个概念，又称想象竞合、观念竞合、法条竞合等，在刑法上涉及的范围和种类也比较多。行政执法行为也存在“竞合”现象，主要是一个违法行为，违反了多个行政法律规范的情形。对于这种行为的处理也要参照适用行政处罚中的“一事不再罚”原则。
一、“竞合”的含义
我们这里探讨的行政执法活动中存在的“竞合”，主要是法条竞合，即“一行为人实施了一个事实上的行为，同时违反了几个行政管理法律，或者违反了不同的法条规定，从而构成了在理论上数个可处罚的违法行为”，出现了所谓的竞合问题。
对于一个违法行为违反不同的行政法律规定出现的“竞合”，包括两种情况。如果这些不同的行政法律规范分别属于不同行政管理职能的执法部门处理的话，不同的执法部门可分别做出不同的行政处罚决定，但是一个执法部门首先做出罚款的行政处罚决定后，其他的执法部门就不能再做出重复罚款的决定，如对于无医疗机构执业许可证，又无药品经营许可证的诊所销售药品的行为，卫生行政部门和药品监管部门就可以分别做出行政处罚。我们这里探讨的主要是一个行为违反了不同的法律法规条款，而这些条款又属于同一个执法部门职责的问题，落实到药品监管上，即一个违法行为，违反了药品管理法律法规中的不同条款的规定应如何处理。
二、药品监管行政处罚中的“竞合”情形
在药品监管中“竞合”出现最多的情形是：一个违反药品管理法律法规的行为，由于其采用了特定的手段，或者违法行为所针对的特定对象，或违法行为产生了特定的后果，致使这一违法行为违反了两个以上的法律法规条款的规定，产生了两个以上的法律后果，行政机关在处罚时也应认定为“同一个违法行为”。如某药品零售经营企业违反《药品管理法》、《药品经营许可证管理办法》（SFDA6号令）的规定，从事药品批发业务，这种行为既违反了法律的规定超越经营方式，又违反了行政规章等具体规定；又如药品经营企业销售假药、劣药行为中很容易出现的从非法渠道进货的，无药品经营许可证经营和销售假药、劣药等，对这些案件的处理，都需要从“竞合”的角度进行考虑。
另外，需要注意的一个问题是，如果一个违法行为人从事的违法行为，既违反了药品管理法律法规，又违反了医疗器械管理法律法规，这种情形是否属于行政处罚中的“竞合”？如某药品监管局执法人员查获了一个无证批发药品窝点，当场查获部分药品和一次性注射用医疗器械。在本案中，当事人的违法行为，实际上是两个违法行为，即无证经营药品的行为和无证经营医疗器械的行为，既违反了《药品管理法》，又违反了《医疗器械监督管理条例》，只不过违法主体是同一个主体而已。对这两个违法行为，由于触犯的是两个行政法律规范，这两个行政法律规范规定的违法情形与处罚决定都不相同，因此药品监管部门应按照不同的法律程序，分别做出两个行政处罚决定。这种情形并不是行政处罚中的“竞合”，因为“竞合”情形的重要前提是“同一个违法行为”的存在。对于多个违法行为，不可能存在“竞合”情形，也谈不上对“一事不再罚”原则的适用。
三、药品监管行政处罚中“竞合”情形的特点及处理
药品监管行政处罚中“竞合”情形的特点包括：一是违反药品监管法律的行为在事实上只有一个违法行为，而不是数个违法行为。二是违反药品监管法律的行为主体只有一个。三是这一个违法行为，触犯了药品管理法律法规中不同的法条规定。
对药品监管行政执法中“竞合”情形的处理，执法部门应按一个违法行为论处，做出一个行政处罚决定。一般来说，可以参考以下原则：一是选高不选低，在同一个违法行为违反的法律法规效力等级有所不同的情况下，应选择适用效力高的法律法规，如某一违法行为既违反了《药品管理法》的规定，又违反了行政规章的规定，当然应选择适用《药品管理法》的规定。二是选新不选旧，首先选择适用新近颁布实施的法律法规，如果某一违法行为违反了两个以上的同一效力等级的药品监管法律规范，如违反了《药品流通监督管理办法》（暂行）与《药品经营许可证管理办法》的不同条款，应选择适用新近颁布的规章。三是选特别不选普通，在同一违法行为违反的药品法律规范效力相等的情况下，应选择适用特别规定的药品法律规范。四是选较重处罚不选较轻处罚的吸收原则，但是并不绝对。如无证经营药品行为吸收销售假药行为，因为药品监管法律规范对无证经营药品的处罚要重于单纯销售假药行为的处罚，即采取的是不管销售的是真药还是假药，一律取缔。而对于从非法渠道购进药品行为和生产、销售、使用劣药的行为等“竞合”情形采用吸收原则时要看具体的情节而定。但无论如何，只要是同一个违法行为，就只能做出一个行政处罚决定。
“一事不再罚”原则在药品监管执法中的特殊适用
一、被处罚人实施违法行为属于连续状态
被处罚人实施违法行为属于连续状态是指，在违法行为被查处之前,行为人的数个连续实施的同一违法行为，违反了同一个药品法律法规，产生数个相同的法律后果，在处罚时也可以合并做出处罚决定。几个性质相同的违法行为次数的多少只是作为处罚时所考虑的一个情节，并不以有数个违法行为为由予以多次罚款。例如药品经营企业销售劣药，被药品监管部门查处，在做出行政处罚时，只能以销售劣药的次数及数量的多少，在法律法规规定的自由裁量的范围内予以罚款和进行其它处罚，而不能针对数次销售劣药的行为做出数个行政处罚决定。
二、药品监管部门撤销原行政处罚决定，做出一个新的处罚决定
在药品监管行政执法过程中，如果执法部门认为自身做出的行政处罚决定在合法性、合理性等方面存在问题，通过自我纠正的方式撤销原不当的决定，重新做出新的行政处罚决定，从根本上说是符合法律基本原则和精神的，不属于对同一个违法行为进行两次以上的行政处罚。
三、对违法行为应予以并处而没有并处的行为
对违法行为如何进行处罚，是由单行的法律、法规和行政规章明确规定的，如果单项处罚不足以达到制裁目的，可以合并处以几种罚则，并处应视为执法部门针对同一违法行为，以同一事实和同一依据给予两种以上的一次性行政处罚，而不是两次以上的行政处罚。对应该并处的处罚，在第一次行政处罚决定做出后，可以再做出补正内容的行政处罚决定。如药品监管部门对用欺骗手段取得药品批准证明文号的企业做出了撤销药品批准文号、5年内不受理其申请的处罚，在做出处罚决定后，药品监管部门对于应并处的罚款处罚，又再次做出了罚款2万元的处罚决定，这次的处罚决定实际上是对第一次处罚决定瑕疵的补正，并不违反“一事不再罚”原则。
四、对于做出处罚决定后发现的违法行为的处理
对于做出处罚决定后发现的违法行为的处理，药品监管部门仍然可以做出新的行政处罚决定。如行政相对人一次从非法渠道购进价值10000元的药品，药品监管部门只查明8000元，并依据这个数额做出行政处罚决定。这个行政处罚决定生效后，又查明另外的2000元。实际上，药品监管部门查处的行政相对人是两个违法行为，第一次是从非法渠道购进价值8000元的药品，做出的行政处罚也是针对8000元的药品进行的。第二个处罚行为针对的是价值2000元的药品，做出的行政处罚也是针对2000元的药品进行的。关键问题是看案件在被查处时的情况，如果当时有数个连续行为，毫无疑问，应作为一个违法行为合并处罚；而如果案件查处后又发现原来未曾发现的违法行为，当然应该做出新的处罚决定，这也不违反“一事不再罚”原则。
案例释疑
某县一药店购进一批阿莫西林胶囊1000盒，销售了5盒，患者李某购买后发觉该药价格过高，遂向当地物价部门举报。物价局经过调查核实，该批阿莫西林胶囊零售价超过最高限定价，物价局依法对该药店给予了没收违法所得，并处以违法所得三倍罚款的处罚。在物价局调查案件过程中，有患者还反映该阿莫西林胶囊疗效不好，物价部门又将此情况反映给当地药品监管局。药品监管局对该药进行了抽验，经检验含量不足，该批阿莫西林胶囊为劣药。
当地药品监管局对是否能给予该药店行政处罚和怎样处罚上意见不一。
第一种意见是：不能再给予处罚。因为该药店销售该批阿莫西林胶囊的违法行为已经被物价局给予了没收违法所得和罚款的处罚，如果再进行处罚，违反“一事不再罚”原则。
第二种意见是：可以给予处罚，但按照“一事不再罚”原则，只能做出没收剩余劣药的处罚。
第三种意见是：应按照规定，没收剩余的劣药和违法所得，并处以劣药货值一倍的罚款。因为该药店实施的违法行为，同时违反了《价格法》和《药品管理法》，不是同一行为，不能适用“一事不再罚”原则。
第四种意见是：应按照规定，没收剩余的劣药，并处以劣药货值一倍的罚款。该药店实际上存在两种违法行为，但应将“一事不再罚”原则和“过罚相当”原则相结合进行处罚。如果按照第三种处罚意见进行处罚，属于重复处罚。如果药品监管局不再按照货值进行处罚，处罚过轻，体现不出“过罚相当”的原则。
[分析]
本案中，先看某药店行为的性质是否属于“同一违法行为”。从法律法规规定的违法行政行为构成看，药店的基本行为就是销售药品，至于定价应是其中的一个过程，不能截然分开，事实上如果没有销售行为就不存在定价情况的发生。因此，对本案某药店的行为仍应按“同一行政行为”处理，适用“一事不再罚”
原则。意见三和意见四的观点把定价与销售截然分开，理解上有所偏差。
再看对该行为的处理，按照“一事不再罚”的原则，不同执法主体可以做出罚款种类之外的行政处罚。按照《药品管理法》第七十五条的规定，对销售劣药行为，可以做出没收违法销售的药品、没收违法所得、罚款的处罚。因物价部门已经做出罚款处罚，该药店经营劣药的违法所得也已被没收，药品监管部门对该
药店只能按照《药品管理法》第七十五条与《行政处罚法》第二十四条做出没收剩余劣药的处罚。
所以，笔者认为第二种处理意见是妥当的。 （国家食品药品监督管理局政策法规司 罗杰） |